Évaluation du Programme de développement des capacités spatiales de l'Agence spatiale canadienne

Engagement de la haute direction

Par ailleurs, la transition vers l'approche intégrée du PDCS représente un changement de culture organisationnelle majeur. Plusieurs répondants internes et externes interrogés dans le cadre de l'évaluation, dont des experts en gestion des organisations et des responsables de programmes ayant une approche similaire à celle du PDCS, ont souligné l'importance de l'engagement et le soutien de la haute direction comme condition de succès à la définition et mise en œuvre de la vision du programme, ainsi que la mobilisation optimale des équipes concernées. Si tous les employés ont indéniablement un rôle à jouer dans l'intégration des différentes initiatives du programme et l'opérationnalisation des changements, il revient à la haute direction d'assurer un rôle de chef d'orchestre dans la conceptualisation et la promotion du programme. Le leadership exercé par les membres de la haute direction du programme, et de l'ASC dans son ensemble, est indispensable, de l'avis de ces répondants, pour assurer la transition vers le PDCS et l'établissement des priorités du programme, ainsi que pour faciliter le travail d'équipe.

Publié annuellement auprès des employés de l'ASC, le Plan d'affaires de la Direction générale Sciences et technologies spatiales représente une bonne occasion de promouvoir la vision du PDCS, ainsi que l'esprit d'équipe auprès des employés de la direction. Les différentes études de cas développées dans le cadre de cette évaluation ont également permis d'illustrer des occasions passées ou présentes au cours desquelles la haute direction a témoigné de son engagement à promouvoir la collaboration entre les différentes initiatives du PDCS, et ce avant même la création officielle du programme. Des projets comme LEAD ou l'Initiative CubeSats ont profité dès leur initiation de la volonté de la haute direction du programme de voir plusieurs initiatives contribuer à l'atteinte de résultats communs pour le développement des capacités spatiales. Ceci dit, ces projets constituent des exemples ponctuels de collaboration. Dans l'optique de promouvoir une approche intégrée, il est essentiel que l'engagement de la haute direction se manifeste dans l'ensemble des activités du programme et qu'elle multiplie les occasions de démontrer un leadership efficace auprès des diverses parties prenantes (représentants du programme et personnel de l'ASC, partenaires et bénéficiaires externes).

Au fond, le leadership consiste à transformer les gens au sein d'une organisation et à accroître leur rendement. [...] Le leadership, c'est plus que juste atteindre des objectifs, c'est aussi d'exposer ses objectifs et de définir les changements qu'il faudrait potentiellement apporter pour les atteindre. (M. Roberto, 2011, p. 7)

Stratégie de communication

Fort de leur expérience en administration publique ou de la gestion de programmes ayant une approche similaire à celle du PDCS, l'intégralité des répondants à l'étude comparative ont souligné l'importance de développer et de mettre en œuvre une stratégie de communication claire pour s'assurer que l'ensemble des parties prenantes – internes et externes – comprennent la raison d'être, la nature et l'étendue du processus d'intégration du programme. Plusieurs représentants du programme s'interrogent sur les changements futurs et la façon dont leurs responsabilités professionnelles et l'initiative à laquelle ils sont rattachés seront affectées par la transition vers une approche intégrée et le renouvellement du programme. Ces questionnements rappellent l'importance pour les responsables de communiquer, sur une base continue, une vision claire du programme, ainsi que ses objectifs, structures et processus. Aussi, rappellent les experts consultés, il est préférable de communiquer les changements suffisamment à l'avance pour ne pas prendre de court les équipes de travail et les bénéficiaires du programme.

Par ailleurs, les experts en administration publique consultés sont d'avis que la stratégie de communication devrait comprendre des mécanismes de consultation – internes et externes – alors qu'en contexte de changement organisationnel, l'adhésion des parties prenantes résulte souvent d'une démarche de nature participative. Il est aussi recommandé d'élargir le bassin d'intervenants consultés afin d'assurer une diversité des discours et propositions de changements.

Comment favoriser les liens entre les différentes initiatives sans surcharger les gens d'information; comment partager les bonnes informations aux bonnes personnes? (représentant de la haute direction)

À ce titre, le cadre de gestion énonçant les fondements du PDCS (ASC, 2018b) proposait la création d'un comité consultatif composé de représentants de l'ensemble des parties prenantes du programme, à savoir des représentants d'associations, du milieu universitaire, de l'industrie spatiale et des autres ministères. Établi dans le cadre d'une démarche d'amélioration continue du programme, ce comité aurait pour objectif de fournir des conseils, des orientations et des recommandations stratégiques sur les activités liées au PDCS, ainsi que de discuter et évaluer des possibilités de collaboration entre les organisations responsables de programmes de soutien à l'innovation (ASC, 2018b; 2018c). La création de ce comité n'avait pas encore été entérinée au moment d'écrire ce rapport d'évaluation. Ceci dit, la grande majorité des initiatives composant le PDCS disposent de leurs propres mécanismes de consultation externe dans le but d'améliorer leurs activités ou de réexaminer leurs investissements. Le fonctionnement des comités et mécanismes de consultation existants serait à clarifier, quant à savoir comment ils se juxtaposeraient ou se fusionneraient au nouveau comité consultatif du PDCS, sans risquer de multiplier les canaux de communication avec les représentants externes.

Les stratégies et pratiques de communication et de transfert d'informations déployées par chacune des initiatives du PDCS sont également appelées à être potentiellement renforcées dans le contexte d'un programme intégré. Au moment des entrevues, plusieurs représentants des initiatives du programme ont dit souhaiter bénéficier davantage d'information sur les autres initiatives composant le programme, leurs mandats et priorités, ainsi que le calendrier des activités à venir, en vue d'identifier des collaborations possibles. Par ailleurs, deux des initiatives du PDCS relèvent de la Direction générale Utilisation de l'espace et de la Direction Communications et affaires publiques.

Les occasions de dialogue entre ces deux initiatives et celles relevant de la Direction générale Sciences et technologies spatiales seraient à maximiser. La Direction générale Sciences et technologies spatiales a par ailleurs récemment commandé un rapport sur les écosystèmes de l'innovation dans le contexte de la mise en œuvre du PDCS (Arche Innovation, 2019). Ce rapport réitère l'importance de la communication entre les équipes du programme et propose plusieurs stratégies, dont la publication d'un Bulletin auprès des employés du programme, l'utilisation d'outils virtuels de collaboration, l'organisation de séances de travail entre les équipes ou de midi-conférences, à titre d'exemples. Ceci dit, plusieurs mécanismes de communication sont présentement mis en œuvre, incluant la publication du Plan d'affaires de la Direction générale Sciences et technologies spatiales et la tenue de rencontres deux fois par année avec les employés de la direction générale. L'évaluation suggère ainsi aux responsables du programme de confirmer si les besoins en matière d'information identifiés lors des entrevues ont été répondus, ou, le cas échéant, la nature, l'ampleur et la profondeur des informations souhaitées ainsi que les mécanismes de communication qui seraient à privilégier.

Visibilité et promotion

La visibilité du programme a également été l'objet de nombreuses discussions au cours des entrevues menées dans le cadre de cette évaluation. Le PDCS fut présenté pour la première fois aux acteurs du secteur spatial canadien en mai 2018 puis en juin 2019, à l'occasion de conférences organisées par l'Institut aéronautique et spatial du Canada. Pour certains de ses représentants, l'ASC devrait maximiser la visibilité des initiatives phares du PDCS alors que ses partenaires et bénéficiaires sont habitués à transiger par les initiatives DTS, ESA, ou encore STEDiA – notamment avec son volet Vols et Investigations-terrain en technologies et sciences spatiales. D'autres répondants, en contrepartie, s'interrogent à savoir si le programme devrait promouvoir une plateforme intégrée en développant une image de marque qui lui soit propre. Dans tous les cas, plusieurs suggèrent de multiplier les plateformes de promotion du programme et/ou de ses initiatives afin de rejoindre un large auditoire (entre autres par l'entremise du site Internet de l'ASC, des médias sociaux, de webinaires, ou du portail d'Innovation Canada).

Aussi, compte tenu du contexte actuel de l'industrie spatiale – marquée par un renouveau et l'éclosion de nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) portées par le mouvement du New Space – il importe de s'assurer d'utiliser un langage simple et vulgarisé pour capter l'attention de ces nouveaux acteurs du secteur spatial peu familiers avec le jargon gouvernemental.

Finalement, en ce qui a trait spécifiquement aux efforts de sensibilisation des jeunes et des étudiants, il est intéressant de souligner que plusieurs répondants externes ont souhaité voir l'ASC accroître la visibilité d'une large variété de métiers du secteur spatial (entre autres les métiers d'ingénieurs, de techniciens, de scientifiques, d'informaticiens, ou encore de spécialistes en intelligence artificielle) en complémentarité à la promotion entourant les astronautes. Aussi, ils suggèrent d'aborder des thématiques diversifiées d'intérêt pour les jeunes, telles que les changements climatiques, ou de maximiser l'utilisation des rovers comme outils promotionnels auprès des jeunes.

Plan de mise en œuvre de l'approche intégrée

Tel que mentionné précédemment, chacune des initiatives du PDCS, ou leurs activités respectives, faisaient déjà partie de l'offre de services de l'ASC avant la création du programme, plusieurs constituant des sous-programmes du Programme 1.3 Capacités spatiales futures du Canada (ASC, 2016a). Néanmoins, la promotion d'une approche davantage intégrée amorce un changement de paradigme dans la gestion de ces activités. Au moment des entrevues, plusieurs répondants de l'ASC ont mis en lumière des incertitudes quant à l'opérationnalisation de l'approche intégrée et les changements à prévoir pour chacune des initiatives. Ces incertitudes ont fait ressortir le besoin d'un « plan de match » détaillé pour guider la mise en œuvre de ce nouveau programme intégré et son échéancier. Un Cadre de gestion du PDCS (ASC, 2018b) est en cours d'élaboration, toutefois les entrecroisements entre les différentes initiatives y sont peu documentés, tout comme les stratégies et actions privilégiées pour mettre en œuvre l'approche intégrée du PDCS et assurer une plus grande coordination et collaboration entre les initiatives. Les responsables du programme devraient poursuivre leurs efforts visant à clarifier les nouvelles orientations du programme et planifier les changements nécessaires pour concrétiser la vision du programme et harmoniser les pratiques et activités des différentes initiatives qui le composent. Pour certains représentants du programme, ce temps d'arrêt est crucial pour bien planifier l'intégration et réussir la transition vers le nouveau programme.

Planification des activités et investissements

La planification des activités et des investissements du programme a été au cœur des entrevues, autant à l'interne qu'à l'externe. La Stratégie spatiale pour le Canada, publiée en mars 2019, a été accueillie très favorablement par les intervenants interrogés (ISED, 2019b). Néanmoins, certains répondants ont souligné le besoin pour l'ASC d'établir un plan d'implantation détaillé et à long terme de la Stratégie spatiale afin d'être en mesure de mieux guider la sélection et mise en œuvre des activités du PDCS et aider les partenaires et bénéficiaires du programme à planifier leurs propres activités et investissements.

Pour plusieurs répondants, la démarche de priorisation et planification des activités dans le contexte de l'implantation du nouveau PDCS devra conduire à une prise de décisions; bref, il faudra faire des choix. L'un des experts en administration publique interrogés dans le cadre de cette évaluation met d'ailleurs en garde les responsables du programme contre le risque de dispersion inhérent à l'adoption d'une approche intégrée dans le contexte d'un programme appelé à intervenir dans un vaste éventail d'activités, comme c'est le cas pour le PDCS. Il importe de bien circonscrire les besoins ainsi que les domaines d'intervention – en fonction des investissements passés et leurs retombées, ainsi que des objectifs et résultats attendus du programme et de l'ASC – et ce, dans un contexte budgétaire limité. Plusieurs ont reconnu la nature délicate de ce type d'exercice, mais aussi sa nécessité pour permettre une plus grande prévisibilité des interventions et assurer une cohérence opérationnelle au sein même du PDCS et avec les autres secteurs programmatiques de l'ASC.

Par ailleurs, l'évaluation a mis en lumière des opportunités d'amélioration quant à la planification des activités du programme. L'établissement des priorités ainsi que l'approbation des dépenses engagées par les différentes initiatives du PDCS relèvent de la gouvernance du programme. Ceci dit, certains répondants ont appelé au renforcement des mécanismes de planification et coordination des investissements entre les initiatives dans le but de maximiser l'harmonisation d'interventions collectives au sein du programme et l'impact potentiel de ce dernier sur ses clientèles cibles. La phase transitoire vers une approche intégrée offre ainsi l'occasion de réviser et clarifier les rôles et responsabilités dévolus aux différentes initiatives du programme, voire même des autres secteurs programmatiques de l'ASC. Le PDCS vise à offrir aux bénéficiaires une approche complète – de l'idée à l'espace – en intervenant tout au long du continuum de l'innovation. Chaque initiative doit donc s'assurer d'entrer en scène et de mobiliser ses ressources au moment le plus opportun pour ses bénéficiaires.

Les études de cas ont aussi permis de mettre en lumière les défis liés à la planification des activités du programme. Des projets ont bénéficié de financement du PDCS (ou des sous-programmes de l'ancienne Architecture d'alignement des programmes qui composent désormais le PDCS) à diverses reprises par les années passées, en plus d'avoir recours au soutien du programme lors d'exercices de démonstration ou de simulation. Ceci dit, certains de ces projets sont en attente de voir l'ASC statuer sur leur capacité à intégrer une mission orbitale de démonstration, après avoir été mis à l'essai dans un environnement quasi spatial dans le cadre du programme STRATOS. Certains représentants de l'ASC ont ainsi appelé à un resserrement des exercices de priorisation, planification et sélection des projets et missions de l'ASC, en vue de bonifier l'optimisation des ressources. Pour ce faire, ils proposent notamment la conception d'une feuille de route (« roadmap ») couvrant l'ensemble des activités du PDCS pour une meilleure orchestration des activités du programme selon les priorités ministérielles et en complémentarité aux feuilles de route des autres secteurs programmatiques de l'ASC.

« Jusqu'où veut-on aller avec l'intégration? » demandait un répondant. « Comment devrons-nous travailler ensemble? Les gens sont habitués à travailler d'une certaine façon et tant qu'ils ne verront pas de bénéfices à changer, ce sera le statu quo », précisait un autre représentant du programme.

Modèle organisationnel

L'entrée en vigueur de la Politique sur les résultats (SCT, 2016) a amené l'ASC à revoir sa structure programmatique. Mis à part pour les employés de la Direction générale Sciences et technologies spatiales attitrés de façon matricielle à des projets menés par les Directions générales Utilisation de l'espace et Exploration spatiale, l'ancienne Architecture d'alignement des programmes (ASC, 2016a) calquait la structure organisationnelle alors que l'administration de chaque programme était sous la responsabilité d'une seule et même direction générale. Le modèle actuel – fondé sur les résultats – offre une lentille conceptuelle novatrice. Ceci dit, le décalage entre la structure organisationnelle et la structure programmatique du PDCS a soulevé des interrogations auprès de plusieurs représentants de l'ASC. Le regroupement de sept initiatives – rattachées à deux directions générales et une direction – constitue le fondement même de la conceptualisation du programme, appelé à intervenir à différents stades du développement des capacités spatiales. Néanmoins, habitués de travailler pour une initiative, les employés ont de la difficulté à envisager comment ils pourront, de façon coordonnée et concertée, maximiser les collaborations avec leurs collègues de leur propre direction générale, mais également avec des équipes relevant de deux autres directions, et ce sans risquer de nuire aux efforts d'optimisation des ressources.

Le réflexe de distinguer de qui relève une activité sur le plan organisationnel et à quel programme cette activité contribue est parfois difficile à avoir. C'est tout nouveau encore et nous n'avons pas toutes les structures ou les mécanismes pour regarder les programmes sous cette lentille. (représentant de la haute direction)

Par ailleurs, cette dissonance entre la structure organisationnelle et la structure programmatique pourrait avoir un impact sur le sentiment d'appartenance au programme, anticipe un représentant de la haute direction. Cette complexité du modèle organisationnel du PDCS fait dire à certains représentants du programme qu'il pourrait être souhaitable de considérer regrouper autrement les initiatives du PDCS. Certains se sont questionnés, dans le cadre de la présente évaluation, sur la possibilité de remodeler la structure organisationnelle du programme, tout en conservant les sept initiatives. D'autres ont toutefois soulevé la possibilité de pousser encore davantage la logique d'intégration en implantant un modèle dans lequel certaines initiatives seraient consolidées ou fusionnées. Aucun consensus ne s'est dégagé à ce sujet suite aux entrevues auprès des informateurs-clés.

Gouvernance du PDCS

La complexité de la structure de gouvernance du programme a aussi été questionnée lors des entrevues. Alors que certaines initiatives disposent déjà de leur propre comité directeur, le programme envisage de faire de même pour l'ensemble des initiatives. Cette multiplication des comités directeurs rendrait difficile le partage d'information entre les équipes de travail, reproduisant ainsi l'ancienne structure de programme en vase clos. À l'opposé, plusieurs ont fait remarquer l'absence d'un comité directeur pour l'ensemble du PDCS. Le Cadre de gestion du PDCS (ASC, 2018b) en cours d'élaboration propose la mise sur pied d'un comité chargé de chapeauter les comités directeurs des différentes initiatives, mais ce dernier n'avait pas encore été implanté au moment de l'évaluation. Par ailleurs, l'identification de résultats attendus communs à l'ensemble des initiatives, par le biais du Profil d'information sur le rendement, a certes représenté une avancée significative pour une prise de décisions fondées sur les résultats.

Ceci dit, la transition amorcée vers une intégration renforcée des initiatives est appelée à se matérialiser encore plus fortement dans la structure de gouvernance du programme. La mise en place d'une structure intégrée pourrait avoir pour effet d'optimiser la cohérence opérationnelle, générer davantage de synergies entre les initiatives, accroître le partage d'information, et renforcer le sentiment d'appartenance au programme.

Allocation des ressources

L'organisation et l'attribution des ressources humaines, matérielles et financières représentent de surcroît de nombreux défis pour la mise en œuvre du PDCS. La structure actuelle d'allocation des ressources entre les différentes initiatives qui composent le PDCS est jugée trop rigide par certains représentants de l'ASC. Ces derniers souhaiteraient que le ratio des investissements consacrés par le programme aux différentes composantes du continuum de l'innovation – c'est-à-dire des activités favorisant l'apprentissage des jeunes, des activités scientifiques et de développement de technologies et d'applications, des activités de démonstration, des services d'experts-conseils et l'accès à des laboratoires, et le soutien à la commercialisation – puisse être davantage modulé selon les priorités et orientations stratégiques du programme, ainsi que l'état d'avancement des projets et activités en cours. Ce changement de pratique, et cette souplesse accrue, dans la façon d'administrer l'enveloppe budgétaire consacrée au programme permettraient de mieux refléter l'approche intégrée proposée par le programme tout en encourageant la collaboration entre les différentes initiatives et leur effort concerté pour le développement des capacités spatiales. Par ailleurs, quelques répondants, dont des bénéficiaires de financement, ont questionné le fractionnement du soutien, financier ou en nature, accordé à certains projets ou activités de développement technologique. Ce fractionnement des projets – et l'incertitude qu'il engendre – augmente le risque pour les entreprises et les chercheurs de perdre du personnel hautement qualifié et une perte d'efficience dans leurs activités de développement technologique. Aussi, il devient plus difficile de suivre la trace du financement accordé au développement d'une technologie lorsque ce dernier est morcelé dans le temps et entre les différentes initiatives du programme.

Par ailleurs, collaborer demande du temps, comme l'ont souligné plusieurs répondants. La charge de travail des membres des équipes leur laisse actuellement peu de marge de manœuvre pour développer des collaborations entre les différentes initiatives et, au besoin, avec des partenaires externes, ou à tout le moins s'assurer de faire le pont entre les différentes étapes d'une approche complète de développement des capacités spatiales, soit « de l'idée à l'espace ». Et pourtant, l'implication des employés est au cœur même de la phase transitoire amorcée par le programme et doit contribuer à garantir la pérennité des changements organisationnels.

Des inquiétudes ont aussi été soulevées quant à la capacité de quelques équipes à mener à terme leurs activités, en raison d'un manque de ressources humaines. Le risque réside dans le faible nombre d'employés disponibles par champ de compétence en temps opportun pour la réalisation des projets. Cette non-redondance dans la planification des ressources humaines pourrait fragiliser leur capacité à soutenir les projets. Jusqu'à présent, les équipes ont réussi à maintenir la cadence, mais le risque demeure présent. De plus, les études de cas ont révélé certains enjeux quant à la disponibilité des équipements – notamment la flotte de rover –, soulignant ainsi l'importance de clarifier le niveau de priorité des bénéficiaires faisant usage de ces équipements, dans le contexte d'une participation étroite des initiatives à des projets communs. La complémentarité entre les initiatives du PDCS, valorisée dans le cadre d'une approche intégrée, pourrait être limitée en raison des risques posés par les bris potentiels d'équipements, en plus de la charge de travail des équipes responsables de ces équipements qui sont souvent sollicitées par plusieurs projets simultanément.

Plusieurs défis ont également été soulevés lors des entrevues – internes et externes – en regard aux pratiques, processus et modalités de financement des activités du programme. La délicate question du rôle des experts dans le suivi et le soutien apportés aux projets financés s'est révélée être au cœur des préoccupations des représentants du programme. Le PDCS repose sur l'hypothèse qu'en offrant une gamme de services concertée sur le continuum de l'innovation, le programme devrait maximiser sa contribution au développement des capacités spatiales.

Cette approche intégrée appelle à la participation des différentes initiatives dans la réalisation des projets financés par le PDCS. Ce modèle collaboratif – appelé à croître dans le contexte d'un programme intégré – soulève toutefois des enjeux complexes au regard notamment de la distribution des rôles et responsabilités des différentes équipes internes et externes impliquées dans la réalisation des projets en vue de garantir l'indépendance des différentes parties prenantes. Le récent Guide de la collaboration ministérielle avec les bénéficiaires de subventions et contributions (SCT, 2019) précise d'ailleurs que « si un seul ministère finance un projet et y collabore, une séparation claire s'impose entre l'unité qui administre l'entente de financement et l'unité qui collabore au projet ».

L'Initiative canadienne CubeSats, fruit d'une étroite collaboration entre les initiatives STEDiA, Démonstration des capacités et Mise à disposition d'expertise et d'installations (voir l'encadré), a notamment eu à faire face à des enjeux de cette nature. Comment, par exemple, maximiser la participation des experts de l'ASC sans que ces derniers interfèrent dans le développement des technologies – c'est-à-dire des CubeSats – dont la conception est sous la responsabilité des bénéficiaires de financement? L'une des stratégies identifiées par les répondants a été de s'assurer que les informations transmises par les experts de l'ASC, à la demande d'une équipe, soient partagées à l'ensemble des 15 équipes universitaires participantes. Aussi, ces informations de nature technique ou scientifique sont susceptibles de guider les équipes dans la conception de leur CubeSat, mais ne peuvent dicter l'utilisation d'une méthode ou d'un procédé, afin de préserver l'indépendance des bénéficiaires de financement. Cet exemple témoigne de la façon dont les responsables des initiatives du PDCS ont réussi à adapter leurs pratiques tout en maximisant le soutien offert aux bénéficiaires de financement.

Une problématique similaire a été soulevée quant au prêt d'équipements et l'utilisation de certains des laboratoires et ateliers appartenant à l'ASC par des clients externes. Quelques répondants ont appelé à la clarification des balises et critères de sélection entourant les prêts d'équipements et l'utilisation de ces laboratoires et ateliers, ce qui permettrait par le fait même des gains d'efficience opérationnelle pour les employés chargés d'analyser les demandes.

Finalement, l'approbation pluriannuelle de projets ou d'activités récurrentes a aussi été proposée par quelques répondants, ce qui permettrait de réaliser des gains d'efficience. Aussi, des répondants externes ont réitéré, à titre de bonne pratique, l'importance de simplifier les demandes de financement, en plus d'augmenter la prévisibilité des avis d'offre de financement. Ce dernier point avait d'ailleurs été soulevé lors de consultations menées récemment par l'initiative Développement des applications, ainsi que dans les évaluations du Programme Expertise et compétence spatiales (qui incluait l'initiative STEDiA; ASC, 2017b) et du Programme global de subventions et de contributions (ASC, 2017a).

Collaborations stratégiques

La collaboration doit devenir un réflexe afin de décloisonner les initiatives. L'effort est double : à l'aube de tout projet, les responsables devraient se questionner, d'une part, sur la contribution potentielle des autres initiatives (ou partenaires) à la réalisation de ce projet et, d'autre part, sur la mesure dans laquelle ce projet peut contribuer à l'atteinte du plus grand nombre de résultats attendus. Il s'agit ainsi d'identifier, stratégiquement, les synergies possibles entre les initiatives selon la nature des activités ou des projets et leurs objectifs. L'approche intégrée proposée par le programme ne commande pas la participation de chacune des initiatives à l'ensemble des activités du programme; il s'agit davantage de circonscrire les initiatives concernées selon les résultats visés et les bénéfices anticipés pour les clients du programme.

Aussi, les collaborations devraient être planifiées et structurées dès les premiers balbutiements des activités ou projets afin de sécuriser les ressources nécessaires à leur réalisation. En outre, les études de cas ont montré qu'à certaines occasions, l'effet de levier engendré par la collaboration peut se concrétiser grâce à l'injection de ressources supplémentaires limitées. L'organisation de la journée portes ouvertes auprès des jeunes sur la base de lancement de ballons stratosphériques à Timmins ainsi que la présence de participants au défi CAN-SBX illustrent, de façon convaincante, cette bonification d'un projet avec pour souci de maximiser la contribution du programme au développement des capacités spatiales au Canada.

Cet effet de levier peut aussi se matérialiser par des pratiques intangibles à coût nul pour le programme, dont la modification des exigences des ententes de financement (par exemple, l'initiative DTS encourage l'industrie spatiale à collaborer avec le secteur académique lors de la mise en œuvre des avis d'offre de participation en favorisant les projets qui incluront la participation d'étudiants et académique). La plus-value de l'intégration du programme est appelée à s'incarner dans la multiplication de ce type de pratiques.

Certains répondants ont aussi suggéré de continuer à expérimenter l'approche intégrée dans le cadre de projets pilotes transversaux. Cette suggestion concorde avec la proposition des auteurs du rapport sur l'écosystème de l'innovation commandé par l'ASC (Arche Innovation, 2019). Par ailleurs, plusieurs répondants ont cité l'Initiative canadienne CubeSats comme étant un modèle à suivre pour l'avenir du programme. Tel qu'illustré dans l'étude de cas, cette initiative a jumelé les forces des initiatives STEDiA, Mise à disposition d'expertise et d'installations, et Démonstration des capacités, dans le but de permettre à des étudiants postsecondaires de concevoir et de construire leur propre satellite miniature et de participer à une véritable mission spatiale, alors qu'une fois mis à l'épreuve et homologués, les CubeSats seront lancés vers la Station spatiale internationale, d'où ils seront mis en orbite en 2021-2022 (ASC, 2018d).

Les responsables regardent leurs initiatives tellement en détail qu'ils ne voient pas les liens qui les unissent. Il serait souhaitable d'explorer davantage les lieux communs. (représentant de l'ASC)

Renforcer les partenariats

Par ailleurs, plusieurs répondants – internes et externes – ont souligné la nécessité pour le PDCS de collaborer plus étroitement avec d'autres ministères dans le but de maximiser la complémentarité de services et profiter, ici encore, d'un effet de levier. Des collaborations existent déjà avec plusieurs ministères, notamment avec le Centre national de recherches du Canada (CNRC). Ceci dit, il y aurait lieu d'optimiser les pratiques d'affaires en multipliant les occasions de collaborations interministérielles. Cette piste d'amélioration avait déjà été soulignée lors d'évaluations précédentes, dont l'évaluation du programme Expertise et capacités spatiales (ASC, 2017b). Le programme Innovation pour la défense, l'excellence et la sécurité (IDEeS) a notamment été cité à plusieurs reprises au cours des entrevues comme un partenaire potentiel.

L'importance de renforcer la collaboration entre le milieu de la recherche académique et le secteur industriel a aussi été soulignée à quelques reprises par des répondants internes et externes. Certains bénéficiaires de financement souhaiteraient que l'ASC facilite davantage l'établissement de partenariats entre ces deux secteurs clés. Des responsables du programme ont aussi évoqué la possibilité de mieux coordonner les efforts d'investissements du PDCS dans ces deux secteurs, souvent appelés à participer conjointement ou de façon subséquente aux différentes étapes de préparation d'une mission spatiale.

Il faut réfléchir à ce qui unit les initiatives. Où sont les entrecroisements ? (représentant de la haute direction)

Alternatives au modèle de livraison du PDCS

L'exploration de nouveaux modèles de livraison de services et de gestion du cycle de vie des projets a aussi été proposée par certains représentants de l'ASC, dans l'optique d'améliorer l'accessibilité aux services par les bénéficiaires et la réponse du PDCS à leurs besoins. La difficulté pour le programme réside, comme l'ont mentionné plusieurs répondants, dans sa capacité à saisir les opportunités lorsqu'elles se présentent tout en maintenant la prévisibilité de son offre de services.

Deux modèles ont été proposés par les représentants de l'ASC interrogés dans le cadre de cette évaluation. Certains ont soulevé l'idée de consolider les accès aux services et financements offerts par le PDCS pour les bénéficiaires grâce à une approche « à guichet unique ». Il ne s'agirait donc pas de consolider ou fusionner les initiatives, mais de mettre en place un mécanisme qui agirait uniquement comme courroie de transmission pour acheminer les demandes aux initiatives concernées. Cette approche « à guichet unique » permettrait d'avoir une vision globale des activités et projets sollicitant le soutien du programme et d'éviter les dédoublements potentiels. Ceci dit, plusieurs répondants ont soulevé des doutes quant à la faisabilité d'implanter cette approche en raison du risque de ne pas rediriger la demande vers les interlocuteurs appropriés. Par ailleurs, cette approche représenterait un changement majeur pour les bénéficiaires, habitués à répondre distinctement à des avis d'offre de financement émis par les différentes initiatives.

L'emploi d'un processus de points de contrôle dans l'orientation et la gestion du cycle de vie des projets a aussi été proposé par quelques répondants. Selon cette approche, les appels de proposition seraient administrés distinctement par les différentes initiatives du PDCS, tel que cela se fait présentement dans le cas des initiatives STEDiA, DTS et Développement d'applications par exemple.

Toutefois, les bénéficiaires pourraient, dans une même demande, identifier d'ores et déjà l'ensemble des services offerts par le PDCS auxquels ils souhaiteraient avoir accès pendant la durée de vie du projet (tels que des services de financement, de démonstration, d'expertise, de qualification et d'essai, ou un prêt d'équipement notamment). Les répondants ayant proposé l'adoption de cette approche y entrevoient un bénéfice double. D'une part, cette approche éviterait aux bénéficiaires d'avoir à resoumettre une demande pour accéder, en temps opportun, aux différents services offerts par le PDCS. Ainsi, les bénéficiaires auraient accès à une vaste gamme de services pendant toute la durée du projet, facilitant ainsi leur navigation sur le continuum de l'innovation.

D'autre part, l'adoption d'un processus de points de contrôle permettrait aux responsables du programme d'évaluer périodiquement l'état des projets et d'accorder l'autorisation de procéder au point de contrôle suivant. Cette approche aurait pour avantage de limiter le fractionnement du soutien accordé à des projets à fort potentiel, mais exigerait en contrepartie, une planification serrée, une approche concertée et une flexibilité d'implantation.

Par ailleurs, ces alternatives au modèle de livraison du programme devraient tenir compte de l'environnement actuel de l'écosystème spatial alors que certains acteurs du milieu tendent à se dégager du modèle traditionnel de soutien des programmes gouvernementaux axé essentiellement sur l'octroi de financement et/ou un soutien de longue durée. Certains de ces nouveaux joueurs sont davantage à la recherche d'un soutien ponctuel (tels que des services d'expertise, d'essais, ou de qualifications) qui leur servira de tremplin sur le continuum de l'innovation.

Résultats, indicateurs et cibles

Sous l'ancienne Architecture d'alignement des programmes (ASC, 2016a), chaque sous-programme ou sous-sous-programme disposait de sa propre Stratégie de mesure du rendement laquelle comprenait un modèle logique et des indicateurs de rendement. Ainsi, la mesure du rendement des initiatives composant le PDCS était fractionnée entre sept Stratégies de mesure du rendement totalisant plus d'une centaine d'indicateurs. La consolidation de ces stratégies en un seul Profil d'information sur le rendement (PIR ; ASC, 2018a) et modèle logique, ainsi que la rationalisation des indicateurs de rendement représentent indéniablement une avancée significative vers l'implantation d'une approche intégrée au sein du PDCS.

Ainsi, de façon générale, l'exercice ayant mené à la rédaction du PIR du programme a été accueilli favorablement par la majorité des représentants du programme. La plupart se sont dits satisfaits du modèle logique développé et jugent qu'il reflète adéquatement les résultats escomptés du programme. Des répondants ont toutefois questionné le choix de certains indicateurs et des cibles qui y sont associées. Un premier rapport sur le rendement du programme, couvrant la période du 1er avril 2018 au 31 mars 2019, a été produit par les responsables du programme (ASC, 2019c). Sur les 14 indicateurs d'extrants et de résultats que compte le PDCS, une forte majorité (12/14) avait une cible déjà atteinte ou en bonne position d'être atteinte. Ce rapport, qui a permis d'identifier des enjeux méthodologiques, confirme la volonté des responsables du programme de raffiner certains indicateurs et de revoir prochainement le PIR.

Selon le PIR, les indicateurs mesurant l'accroissement de la compétitivité du secteur spatial sont tous liés à l'initiative ESA. Certains répondants – internes et externes – ont toutefois regretté le manque d'informations quant aux retombées à moyen terme des projets financés par l'initiative DTS (entre autres les retombées commerciales, le développement de partenariats, et l'intégration des technologies dans les missions de l'ASC ou des missions étrangères). Le même commentaire pourrait s'appliquer à l'initiative Développement d'applications alors que l'évaluation du secteur d'activité en observation de la Terre (ASC, 2017c) avait montré que sur les 41 projets de développement d'applications sondés, 21 avaient été commercialisés et 15 autres étaient destinés à l'être. D'ailleurs, un membre de la haute direction a souhaité voir un meilleur arrimage entre les outils de mesure du rendement des initiatives Développement d'applications et DTS.

Par ailleurs, les initiatives STEDiA, DTS et Développement d'applications utilisent le Programme global de subventions et contributions à l'appui de la recherche, de la sensibilisation et de l'éducation en sciences et technologies spatiales de l'ASC pour l'octroi de S & C. Un meilleur arrimage avec la Stratégie de mesure du rendement (ASC, 2013) de ce programme a été suggéré par plusieurs répondants, tout comme avec les indicateurs et outils de collecte de données employés par les autres secteurs programmatiques de l'ASC. Quelques modifications ont déjà été apportées par les responsables de la mesure du rendement à l'ASC, ceci dit, une plus grande concertation des pratiques en lien avec la mesure du rendement demeure souhaitable.

L'un des experts en administration publique consultés pour l'évaluation a d'ailleurs fait remarquer le défi de l'attribution des résultats dans le contexte d'un programme ayant une approche intégrée. Il devient alors plus difficile d'identifier les initiatives ou les facteurs à l'origine du changement. L'enjeu du double comptage a été soulevé par un représentant du programme alors qu'une action concertée entre les initiatives pourrait complexifier la compilation des résultats par les différentes équipes de travail.

Le développement du Profil d'information sur le rendement (PIR) et du modèle logique nous a donné l'occasion de réfléchir à ce que l'on cherche à accomplir et quelles initiatives contribuent aux résultats attendus. (représentant du programme)

Mesurer la valeur ajoutée de l'approche intégrée

L'évaluation a permis de mettre en lumière les défis liés à la mesure du rendement de l'intégration des initiatives sous un même programme. Le modèle logique actuel du PDCS et ses indicateurs mettent l'accent sur le développement de la main-d'œuvre et de technologies spatiales, ainsi que la compétitivité du secteur spatial canadien. Ces composantes-clés de la mesure du rendement du programme ont été principalement construites en amalgamant les résultats attendus de chacune des initiatives qui composent le PDCS. Peu d'efforts ont toutefois été prévus pour mesurer la valeur ajoutée de l'approche intégrée. Les évaluations antérieures ont démontré la pertinence et la capacité de chacune des initiatives à atteindre leurs résultats attendus et ainsi contribuer au développement des capacités spatiales. Mais comment qualifier et mesurer la plus-value résultant de leur regroupement? Cette question fondamentale n'est pas représentée actuellement dans la documentation relative à la mesure du rendement du programme. Selon la nature et l'étendue de l'intégration souhaitée des différentes initiatives du programme, des efforts devraient être consentis à mesurer l'état de la mise en œuvre de l'approche intégrée et ses retombés pour les bénéficiaires et partenaires du programme. L'accès à ces données permettrait également de soutenir adéquatement une prochaine évaluation de l'implantation, de la pertinence, de l'efficacité et de l'efficience du programme.

L'enjeu de l'approche intégrée du programme est de bien clarifier les liens entre ses différentes composantes. Comment l'une nourrit-elle l'autre? Comment chacune des composantes fait-elle partie d'une plus grande synergie? Pour vraiment faire vivre le modèle, l'ASC doit démontrer la valeur ajoutée d'une approche intégrée. (représentant d'une association du secteur spatial)

Étendue des activités auprès des jeunes

En ce qui concerne spécifiquement l'initiative Apprentissage des jeunes, les entrevues ont permis de constater une disparité des discours quant aux activités relevant de cette initiative du PDCS versus les autres activités de promotion et de sensibilisation auprès des jeunes faisant partie de la fonction corporative de la Direction Communications et affaires publiques. Les études de cas ont aussi mis en lumière des activités visant la promotion des STIM organisées par les autres initiatives du PDCS, telles que la journée portes ouvertes sur la base de lancement des ballons stratosphériques à Timmins, ou encore les activités de démonstration organisées par la firme MCSS dans les installations de l'ASC. Les responsables du PDCS devraient déterminer si l'ensemble des efforts concertés et coordonnés de communications auprès des jeunes devraient être répertoriés et mesurés dans le cadre du PDCS et ajuster en conséquence le niveau de ressources alloué à cette initiative.