Évaluation du secteur d'activité Télécommunications par satellite de l'Agence spatiale canadienne

2.1.1 Les télécommunications comme catalyseur

Les systèmes satellitaires sont une option utilisée par les sociétés industrialisées pour faciliter le transfert de données ou d'information. La couverture exceptionnelle qu'ils offrent – ce qui, dans le cas de constellations de satellites, peut englober la planète entière – est une caractéristique des technologies satellitaires qui les distingue de toutes les autres formes de communication. Puisqu'elles servent à transférer de l'information ou des données, les télécommunications par satellites sont toujours développées de façon à servir à des fins plus larges et, à mesure que la technologie continue d'évoluer, l'éventail d'activités ou d'initiatives qu'elles peuvent appuyer semble presque illimité. En n'utilisant que quelques exemples illustratifs, les télécommunications par satellites peuvent être mises en œuvre pour :

• fournir des services Internet ou téléphoniques, en reliant des individus, des communautés ou des entités, en particulier dans les régions éloignées;
• accéder à du contenu de divertissement, comme la radio ou la télévision par satellite;
• gérer ou surveiller des parcs de véhicules ou des flottes de navires;
• faciliter l'accès à l'enseignement à distance ou à la télémédecine;
• soutenir les opérations de recherche et sauvetage en améliorant les capacités de localisation;
• soutenir les opérations de sécurité publique et de sécurité nationale
• appuyer les activités de surveillance de l'environnement et de gestion des ressources nationales.

Les technologies des télécommunications par satellites sont également appelées à jouer un rôle prédominant dans le soutien de l'Internet des objets, qui ne cesse de se développer, ainsi qu'une myriade d'autres technologies.

Il existe diverses interprétations quant à l'éventail des technologies qui, en fait, relèvent du domaine des technologies des communications. Lorsqu'on considère les fins pour lesquelles elles sont utilisées, toutes les technologies qui permettent aux individus de parler au téléphone (comme les téléphones mobiles ou satellitaires), de tenir des vidéoconférences, d'échanger des courriels ou de partager des images, des données ou des vidéos seraient indéniablement considérées comme des technologies de communication. Mais qu'en est-il des systèmes mondiaux de navigation par satellites (GNSS), comme le Système mondial de localisation (GPS)? Bien qu'ils soient rendus possibles grâce aux technologies satellitaires, leur objectif principal est de faciliter la navigation et non la communication. Un autre exemple, particulièrement pertinent dans le contexte de cette évaluation, est le Système d'identification automatique (SIA), qui est utilisé pour le suivi d'objets en mouvement, notamment les navires commerciaux. Dans ce scénario, un émetteur-récepteur, placé sur un navire, émet des ondes radio contenant des informations clés, telles que le nom du navire, sa position, sa vitesse et son état de navigation. Des émetteurs-récepteurs situés sur d'autres navires, ou installés dans des systèmes terrestres ou satellitaires, peuvent alors être utilisés pour balayer, recevoir et relayer l'information contenue dans ces signaux. En tant que tel, le SIA doit-il être considéré comme une technologie de communication?

Aux fins du présent rapport, les technologies de communication par satellite sont définies dans un sens plus large, incluant les formes traditionnelles de communication, ainsi que les technologies de navigation et de surveillance telles que le SIA. Ceci est fait pour refléter les points de vue exprimés par les principaux intervenants impliqués dans le SATS, ainsi que le fait que ces technologies de navigation et de surveillance ne sont pas couvertes par d'autres secteurs d'activité de l'ASC.

2.1.2 Les télécommunications par satellites : à l'initiative du secteur public ou privé?

L'industrie privée est fortement impliquée dans la commercialisation des services de télécommunications par satellites, mais les dépenses publiques – en particulier les dépenses militaires – ont historiquement été le moteur de l'expansion de l'éventail des technologies de télécommunications par satellites déployées et de leurs applications civiles, militaires et commerciales. Le GPS est un exemple stellaire de cette double dynamique. Propriété du gouvernement des États-Unis et exploité par l'Armée de l'air américaine depuis 1974, le GPS a reçu un soutien public considérable^{Note de bas de page 1} pour son développement, son amélioration et son expansion, et pourtant, il continue d'être « fourni sans frais d'utilisation directs à des fins civiles, commerciales et scientifiques pacifiques dans le monde entier » (Département de la Défense des É.-U., 2008). D'innombrables applications civiles et commerciales dépendent maintenant de l'accès aux signaux GPS.

Les exigences militaires continuent d'être le moteur des investissements publics dans les technologies de télécommunications par satellites. On estime que 80 % des dépenses gouvernementales dans les télécommunications par satellites à l'échelle mondiale visent des projets et des activités militaires (Euroconsult, 2013a, pp. 37–38, 42). Cependant, des gouvernements ont aussi utilisé des investissements publics pour améliorer les capacités de leur propre industrie spatiale, ce qui rend cette dernière concurrentielle dans les marchés commerciaux des télécommunications par satellites (Euroconsult, 2013a, p. 42). Grâce au financement pour la recherche et le développement (R et D) et des activités de démonstration, les gouvernements ont aidé à réduire les risques associés à l'exploration de nouvelles technologies et à la transition d'innovations réussie dans le marché. On examine cette dimension de façon plus approfondie à la sous-section 4.1.3 du présent rapport.

La vaste infrastructure de télécommunications spatiales produite par les investissements publics et privés soutient aujourd'hui un secteur important de l'économie canadienne. En 2014, 4,5 milliards $ de recettes découlaient d'activités liées aux télécommunications par satellites (ASC, 2017b, p. 21). De ce montant, 2,7 milliards $ provenaient de services de télédiffusion, qui ciblent principalement des clients non gouvernementaux, et 1,3 milliard $ additionnels découlaient de l'exploitation de satellites et du développement d'applications et de produits, des activités principalement menées par des industries privées, elles aussi. Et le secteur pourrait connaître une croissance supplémentaire. Entre autres choses, la course actuelle visant à étendre la connectivité à large bande grâce à des systèmes satellitaires à grande capacité (HTS) en orbite géostationnaire et basse terrestre (LEO), y compris des constellations de microsatellites LEO comme ceux développés par Télésat (nécessitant plus de 100 satellites) et One-Web (qui compte 900 satellites), déclenchent d'autres investissements qui, prévoit-on, se traduiront par des recettes importantes (Télésat, 2018; OneWeb, 2018).

La maturité acquise par le secteur des télécommunications par satellites, combinées aux vastes sources de recettes et aux infrastructures qui ne cessent de s'accroître, a incité de nombreux pays, dont le Canada, à réduire ses investissements publics à l'appui du secteur (Euroconsult, 2013a, p. 46).^{Note de bas de page 2} Plus particulièrement, dans le cadre d'un examen interne de ses dépenses en 2012, l'ASC a imposé un moratoire sur toute nouvelle mission de télécommunications par satellites, cessé de financer des activités de développement technologique liées aux télécommunications par satellites dans son Programme de développement des technologies spatiales (PDTS), aujourd'hui appelé initiative Développement des technologies spatiales (DTS), et réduit ses investissements dans les programmes liés aux télécommunications par satellites offerts par l'entremise de l'Agence spatiale européenne (ASC, 2015a, p. 14, 2016b, p. 4).

2.2.1 Survol et objectifs du SATS

L'ASC utilise le concept de « secteurs d'activités » pour structurer les différentes missions spatiales qu'elle entreprend ou auxquelles elle participe. Cela s'applique aux missions de télécommunications par satellites, ainsi qu'aux missions d'observation de la Terre ou de recherche scientifique. Pendant l'évaluation, ces différentes missions étaient regroupées sous le Programme 1.1 de l'ASC « Données, informations et services spatiaux » (ASC, 2017a), que l'on appelle aujourd'hui le Programme d'utilisation de l'espace.^{Note de bas de page 3} Chaque type de mission a ses propres objectifs particuliers, mais ils partagent des caractéristiques communes :

• chaque mission doit d'abord être définie et conçue, et la technologie requise doit être développée. Dans certains cas, il s'agit de la création d'un système satellitaire complet, alors que dans d'autres cas, il s'agit du développement de sous-systèmes, de charges utiles ou d'instruments placés dans des satellites nationaux ou étrangers. Comme on l'illustre à la Figure 1, ces activités sont comprises dans le sous-programme 1.1.1 « Missions de satellites en orbite terrestre et technologies connexes »;
• chaque satellite ou sous-élément exige également des infrastructures d'exploitation terrestres et une capacité de manipulation des données, qui font partie du sous-programme 1.1.2;
• enfin, on s'attend à ce que chaque mission facilite l'accès aux données spatiales et l'utilisation de ces dernières grâce à sa mise en œuvre, ce qui fait partie du sous-programme 1.1.3.

Le concept d'un « secteur d'activités » sert à faire le lien entre la nature des missions entreprises et les diverses dimensions opérationnelles que toute mission satellitaire comporte habituellement. Aux fins de cette évaluation, l'accent est mis sur les missions de télécommunications par satellites, considérées dans le cadre des trois sous-programmes inclus dans la Figure 1 (voir les cellules mises en évidence). Les sous-sous-programmes 1.1.1.2 et 1.1.3.2 sont exclusifs aux missions de télécommunications, mais il faut souligner que les sous-sous-programmes 1.1.2.1 et 1.1.2.2 sont communs aux trois types de missions qu'entreprend l'ASC (observation de la Terre, communications et recherche scientifique).

Dans ce contexte, l'objectif fondamental du SATS est d'améliorer, le cas échéant, la capacité des ministères et organismes fédéraux d'assurer la prestation de leurs programmes et services en mettant en œuvre des solutions spatiales. En fonction des besoins identifiés des ministères et organismes ciblés, l'ASC, par l'entremise du SATS, supervise la mise en œuvre des missions de télécommunications par satellites, couvrant tous les cycles applicables (ASC, 2016b, p. 16) :

• le développement du concept initial (Phase 0)
• les études de faisabilité requises (phase A)
• les activités de conception, de développement et de mise en œuvre (Phases B/C/D)
• les opérations continues de la mission et l'utilisation des données (phase E)

On s'attend également à ce que des activités de communication et de sensibilisation soient entreprises afin de mieux faire connaître et comprendre, parmi les ministères et organismes concernés, le potentiel des solutions spatiales pour appuyer leur mandat et leur programmation.

Bien que la réponse aux besoins des ministères et organismes fédéraux demeure son principal objectif, le SATS devrait également améliorer la capacité de l'industrie spatiale dans le domaine des télécommunications par satellites, grâce à sa participation directe à diverses phases des cycles de mission (construction et exploitation de composantes de satellites, charges utiles, instruments et infrastructure au sol, conception de nouvelles applications de données, etc.).

2.2.2 Activités entreprises pendant la période d'évaluation

Pendant la période couverte par la présente évaluation (avril 2012 à mars 2017), les activités de l'ASC liées aux télécommunications par satellites mettaient l'accent sur trois missions.

• Microsatellite de surveillance maritime et de messagerie (M3MSat) : lancé en 2016 dans le cadre d'un projet conjoint de l'ASC et de Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC), M3MSat est un microsatellite qui transporte trois charges utiles à des fins de démonstration : un Système d'identification automatique (SIA) qui appuie la surveillance et la gestion du trafic maritime, un Système à faible débit binaire (SFDB) qui assure la continuité des données lorsque les récepteurs du SIA ne peuvent pas fournir une couverture en temps réel, et un Moniteur de chargement profond des matériaux diélectriques (DDCM) qui appuie la surveillance continue de l'énergie statique accumulée dans les satellites et en améliore le rendement et la durée de vie utile de façon globale (ASC, 2017c).
• Cascade : intégrée à titre de charge utile de démonstration de technologie de télécommunications au satellite CASSIOPE (lancé en 2013), Cascade est une « validation de principe » d'un concept opérationnel de stockage et de retransmission de données à grand volume, grâce auquel on peut téléverser de grands fichiers de données qui peuvent ensuite être livrés presque n'importe où dans le monde (ASC, 2015c).
• Mission de télécommunications et de météorologie en orbite polaire (PCW) : seules des activités limitées liées à la mission PCW ont eu lieu pendant la période couverte par l'évaluation (l'essentiel de ces activités a été mené avant la période de l'évaluation). Le but principal de la mission était de fournir des services de télécommunications fiables à haut débit binaire, 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, dans le Haut-Arctique, afin de mieux surveiller les conditions météo dans cette région et d'améliorer la surveillance des conditions spatiométéorologiques. On devait atteindre cet objectif grâce à un système de deux satellites placés sur une orbite hautement elliptique (ASC, 2014c).

Ces trois missions illustrent l'éventail de solutions spatiales appuyées pour répondre aux besoins des ministères et organismes fédéraux. Dans l'exécution de cette évaluation du SATS, les considérations ci-dessous ont orienté le traitement accordé à chacune de ces trois missions.

• Pendant la période couverte par l'évaluation, une grande proportion d'activités liées aux missions de télécommunications par satellite était consacrée à M3MSat. À ce titre, cette mission est l'objet prédominant de l'évaluation.
• L'ASC a terminé en 2014 son évaluation de la mission satellitaire CASSIOPE, qui comprend la charge utile Cascade. Un sommaire des constatations de cette évaluation a servi de source principale de données pour la documentation des activités entreprises grâce à Cascade qui sont pertinentes pour les besoins de l'évaluation (voir la sous-section 2.3 pour avoir plus de détails), et des constatations complémentaires ont aussi été recueillies pour cette évaluation.
• L'ASC n'a pas donné suite à la mission PCW au-delà de sa conception initiale, mais la mission est incluse dans la portée de l'évaluation pour illustrer davantage la portée des missions de télécommunications par satellites susceptibles d'être requises pour répondre aux besoins en information des ministères et organismes fédéraux, ainsi que pour explorer le rôle de l'ASC dans la prestation de soutien technique à d'autres ministères, comme celui de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes (MDN), sous forme d'expertise.

L'ASC a également entrepris des travaux préliminaires (concept de mission et étude de faisabilité) sur une technologie de chiffrement avancée dans l'espace pour assurer des communications en ligne sécurisées. Ces travaux initiaux, entrepris dans le cadre du SATS, sont devenus la mission de démonstration technologique QEYSSat (Quantum Encryption and Science Satellite), annoncée officiellement en 2017-2018. Cette mission sera entreprise dans le cadre du Programme de développement de la capacité spatiale et, par conséquent, elle est à peine abordée dans cette évaluation.

Enfin, les activités de l'ASC dans le cadre du SATS comprenaient la gestion du spectre, effectuée pour assurer le spectre de fréquences nécessaire afin de surveiller et de contrôler les satellites de l'ASC, d'utiliser les instruments et les charges utiles à bord des satellites de l'ASC, de récupérer les données des satellites, et de minimiser les interférences potentielles causées par les transmissions d'autres systèmes terrestres ou spatiaux qui utilisent un spectre de fréquences semblable à celui dont se sert l'ASC.

2.2.3 Ressources du programme

Les dépenses liées au SATS étaient constituées de coûts de fonctionnement et d'entretien (F et E). Plus particulièrement, elles englobent les coûts associés aux contrats signés pour appuyer les missions de télécommunications, ainsi que les dépenses internes (salaires et opérations).

Comme on l'indique au Tableau 1, l'ASC a investi un total de 36,3 millions $ dans des activités liées au SATS pendant les cinq années couvertes par l'évaluation. Les hypothèses ci-dessous s'appliquent à ces chiffres.

• Comme on l'a déjà signalé, les sous-sous-programmes 1.1.2.1 (Exploitation de satellites) et 1.1.2.2 (Manipulation de données) sont partagés par les trois types de missions satellitaires entreprises par l'ASC (observation de la Terre, télécommunications et recherche scientifique). Par conséquent, un tiers des dépenses totales allouées par l'ASC à ces deux sous-sous-programmes est alloué à chaque type de missions. Étant donné que ce sont des coûts génériques, ils ne sont pas inclus dans le Tableau 1.
• En plus des coûts inclus dans le Tableau 1, un tiers des dépenses liées à la gestion globale de la Direction générale de l'utilisation de l'espace est alloué au SATS. Puisque ces activités dépassent la portée de l'évaluation, leurs dépenses connexes ne sont pas indiquées au Tableau 1.
• Enfin, bien que d'autres programmes de l'ASC offrent un soutien matriciel à la mise en œuvre des activités du SATS, comme les Sciences et technologies spatiales, ces ressources ne sont pas incluses dans le Tableau 1.

Comme on l'a déjà indiqué, aucune nouvelle mission n'a été entreprise pendant la période couverte par l'évaluation. Les dépenses du Tableau 1 sont donc associées à des missions et activités qui avaient déjà été approuvées, et à l'achat de données et services du SIA au nom du gouvernement fédéral.

2.2.4 Structures de gestion

Le Directeur général de l'Utilisation de l'espace assume la responsabilité globale des activités menées dans le SATS. Ce faisant, il respecte les politiques applicables du Secrétariat du Conseil du Trésor (ASC, 2016b, p. 9), ainsi que la Politique de gestion des projets et à la Directive relative au Cadre intégré de gouvernance et de surveillance des investissements adopté par l'ASC. Cette dernière comprend un Outil d'évaluation de la complexité et des risques des projets qui appuie l'évaluation de la nature et de la complexité de chaque projet envisagé par la Direction générale de l'utilisation de l'espace, y compris les missions de télécommunications par satellites.

Afin d'appuyer la coordination continue des activités liées à toutes les missions satellitaires, au sein du Programme d'utilisation de l'espace (observations de la Terre, télécommunications ou recherche scientifique), le Directeur général de l'Utilisation de l'espace préside le Comité de gestion de l'Utilisation de l'espace. Il incombe à chaque directeur de mettre en œuvre les décisions de ce Comité, le cas échéant.

Pour chaque projet lié au SATS, on met sur pied une équipe de projet, qui comprend un Gestionnaire de programme et un Ingénieur de systèmes. Le soutien matriciel est fourni, soit au sein de la Direction générale ou de la Direction générale des sciences et des technologies spatiales. Au besoin, les contrats externes sont gérés par le Groupe des contrats de l'ASC, avec l'aide de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC). Le SATS n'utilise pas de subventions et de contributions pour mener ses activités.

2.2.5 Logique du programme

La logique du SATS est décrite dans sa Stratégie de mesure du rendement (ASC, 2016b, p. 15). Le modèle logique, qui illustre la chaîne des résultats du SATS, est présenté à la Figure 2, et une description plus détaillée de chaque élément du modèle logique figure à l'Annexe A.

Figure 2

3.2.1 Approche globale

À la lumière de la portée proposée de l'évaluation et des activités limitées qui ont été menées pendant la période d'évaluation, l'approche d'évaluation comprenait un certain nombre de méthodes qualitatives qui permettaient une triangulation appropriée des constatations, particulièrement en ce qui a trait à la pertinence du SATS. Le but était de documenter les besoins réels des intervenants ciblés, tout en documentant et en décrivant aussi le grand contexte des missions de télécommunications par satellites lancées à des fins publiques (par opposition aux fins privées ou commerciales) au Canada et dans d'autres juridictions, le cas échéant. L'approche proposée comprenait également des méthodes quantitatives afin d'assurer une intégration efficace des données sur le rendement et des données financières sur les activités entreprises.

Pendant toute la mise en œuvre de la méthode, y compris la conception des instruments de collecte des données et l'analyse des constatations de l'évaluation, une attention particulière a été portée pour s'assurer qu'il serait possible d'évaluer correctement la mission M3MSat et de produire un rapport à ce sujet. Le but était de fournir une analyse propre à la mission, tout en s'assurant qu'elle serait liée à l'analyse de l'ensemble du SATS.

3.2.2 Examen de la documentation et de la littérature

L'examen de la documentation a éclairé toutes les questions de l'évaluation. Il a inclus l'information fournie par l'ASC sur le SATS, y compris les documents portant spécifiquement sur la mission M3MSat, ainsi que des documents fournis par d'autres intervenants, dont des ministères et organismes fédéraux en ce qui a trait à leur participation à des missions de télécommunications par satellites, ou à leurs besoins en données recueillies depuis l'espace.

En ce qui a trait plus particulièrement aux données sur le rendement, l'ASC a approuvé la stratégie de mesure du rendement du SATS en mars 2016. À ce titre, une partie des indicateurs de rendement avaient été documentés au moment de l'évaluation. L'information sur le rendement comprenait une gamme de documents opérationnels, de données administratives et de renseignements financiers.

L'examen de la littérature portait particulièrement sur la pertinence du SATS. Il couvrait le contexte canadien et les activités d'autres juridictions, selon le cas. On a effectué un balayage international d'activités de télécommunications par satellites financées par des gouvernements d'autres pays de compétence spatiale afin de mieux comprendre comment ces pays investissent dans des solutions de télécommunications par satellites (données, information et services).

3.2.3 Entrevues avec des personnes clés

Des entrevues avec des personnes clés ont contribué à la compréhension approfondie du SATS, y compris les résultats obtenus et les défis relevés par les intervenants clés. De plus, ces entrevues ont corroboré, expliqué ou approfondi davantage des constatations d'autres sources de données et fourni des données importantes sur l'atteinte ou non des résultats visés et sur les raisons de ces réussites ou échecs.

Au total, 45 entrevues d'environ une heure chacune ont été menées auprès de 58 personnes (certaines étaient collectives) de cinq groupes d'intervenants différents. Les ministères et organismes fédéraux (autres que l'ASC) ont été divisés selon leur niveau de participation dans les activités de télécommunications par satellites. Certains ministères comme le MDN font un grand usage de solutions de télécommunications spatiales, mais d'autres, comme Transports Canada, ne se sont engagés que récemment dans ce domaine. Enfin, des entrevues ont été menées auprès de professeurs d'université qui ont travaillé à des missions de télécommunications par satellites, et ce, même s'ils ne constituent pas un groupe d'intervenants prédominant. On peut voir ci-dessous la répartition de ces entrevues.

3.2.4 Limites

Dans cette section, on décrit les limites constatées au cours de l'évaluation et la manière dont elles ont été abordées.

4.1.1 Niveau d'engagement dans les télécommunications par satellite

Avec certaines exceptions, que l'on aborde en détail dans ce rapport, chaque ministère et organisme fédéral détermine à quel point il utilisera les technologies de télécommunications par satellites afin d'appuyer la prestation de ses activités et programmes. À ce titre, il n'y a pas eu d'efforts systémiques et pangouvernementaux visant à coordonner et à faciliter l'adoption de solutions de télécommunications spatiales au sein des ministères et organismes. Dans ce contexte, l'évaluation a permis de mieux comprendre comment les technologies de télécommunications par satellites sont intégrées actuellement aux opérations de ministères et organismes fédéraux. Cependant, l'évaluation ne peut pas prétendre offrir une énumération exhaustive de toutes les instances où ces technologies se manifestent au gouvernement fédéral, car cela dépasse de loin la portée et l'objet de cette évaluation.

L'évaluation a constaté que les télécommunications par satellite ne peuvent pas toujours être considérées isolément d'autres formes de technologies satellitaires, particulièrement en ce qui a trait aux capacités d'imagerie radar comme celles de la mission RADARSAT-2. De nombreux représentants de ministères et organismes fédéraux interviewés s'intéressent surtout aux avantages réels ou potentiels des technologies satellitaires, comme la capacité de surveiller les navires, plutôt qu'à toute distinction technologique entre les technologies de navigation, de télécommunications ou d'imagerie.

Sans perdre de vue ces considérations, les sections suivantes résument les constatations de l'évaluation qui décrivent le niveau d'engagement des ministères et organismes fédéraux dans les télécommunications par satellites.

4.1.2 La participation des ministères et organismes

4.1.3 L'appui à l'industrie spatiale

4.1.4 Les attentes envers le gouvernement fédéral et l'ASC

Les constatations de l'évaluation confirment que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans le domaine des télécommunications par satellites. Il faut laisser de côté toute hypothèse restante selon laquelle ce secteur essentiellement commercial des activités spatiales est assez mature pour fonctionner et croître sans soutien gouvernemental. Il faut plutôt adopter un point de vue plus équilibré qui reflète les transformations remarquables que le secteur continue de traverser. L'Agence a un rôle crucial à jouer à cet égard, mais c'est un but qui s'étend au-delà de l'ASC.

Cette vision, qui découle des constatations de l'évaluation, est aussi harmonisée avec les travaux qu'a menés récemment le Comité consultatif sur l'espace. Le ministre d'Innovation, Science Développement économique (ISDE) a demandé au Comité de consulter des intervenants au sujet d'une nouvelle stratégie spatiale et ce dernier a déposé un rapport contenant huit propositions clés soumises à l'examen du ministre (Conseil consultatif sur l'espace, 2017). Le rapport couvre tous les secteurs des activités spatiales, y compris d'importantes observations liées directement aux télécommunications par satellites.

Plus précisément, en proposant que l'espace soit désigné comme un « actif stratégique national », le Conseil a non seulement souligné le niveau d'intégration profonde qu'ont les technologies spatiales dans toutes les dimensions de la société canadienne, mais il a également signalé que, pour opérationnaliser une telle approche, il faut que tous les ministères et organismes « synchronisent les politiques et les programmes pour favoriser le développement et la croissance d'une capacité spatiale nationale capable de répondre aux besoins nationaux et d'être concurrentielle sur le marché international » (Conseil consultatif sur l'espace, 2017, p. 4).

Pour développer et faire croître cette capacité spatiale, le Conseil a parlé du soutien initial fourni dans le développement technologique et l'impact des politiques d'approvisionnement en ce qui a trait à l'acquisition de données, de services ou de biens : « Le gouvernement dispose d'un large éventail de politiques et de pratiques en matière d'approvisionnement qui pourraient être exploitées pour mieux promouvoir le développement d'entreprises spatiales concurrentielles à l'échelle internationale et d'une science de calibre mondial » (Conseil consultatif sur l'espace, 2017, p. 6).

Enfin, faisant écho aux principes contenus dans le Cadre de la politique spatiale de 2014 (ASC, 2014a, p. 11), le Conseil a proposé que le gouvernement fédéral se procure « des services spatiaux (par opposition à la possession et à l'exploitation de systèmes spatiaux) dans la mesure du possible afin de promouvoir l'investissement du secteur privé » (Conseil consultatif sur l'espace, 2017, p. 8).

Promouvoir l'utilisation de technologies de télécommunications par satellite et stimuler la croissance de l'industrie spatiale canadienne qui contribue à ce secteur reflètent aussi les priorités du gouvernement fédéral, telles que définies dans le Plan pour l'innovation et les compétences du Canada, où l'innovation et la capacité technologiques sont définies comme des facteurs clés du positionnement du Canada dans l'économie numérique (Gouvernement du Canada, 2017a).

Pendant les entrevues menées au cours de cette évaluation, les informateurs clés ont fourni des renseignements qui s'alignent avec cette vision ou qui sont fondés sur cette dernière. Les messages clés suivants ont découlé de ces entrevues.

• Le nouvel environnement spatial transforme l'industrie, particulièrement dans le domaine des technologies de télécommunications par satellites et de leurs applications. Dans ce contexte, ce serait une erreur de penser que l'industrie spatiale des télécommunications est un secteur mature qui fonctionne essentiellement dans un environnement stable et prévisible.
• On peut faire valoir que l'émergence de constellations de satellites LEO peut redéfinir l'accès à Internet à large bande, particulièrement dans les régions éloignées, ce qui répondrait aux préoccupations de longue date quant à l'accès à des technologies de télécommunications appropriées dans ces régions, et pourrait rendre possible une gamme d'applications potentielles qui n'ont pas encore été définies, conçues, démontrées et commercialisées.
• L'ASC continue de jouer un rôle essentiel dans l'appui aux activités de recherche et développement et de démonstration dans les technologies de télécommunications par satellites, particulièrement dans le cadre du PDTS, du programme Vols et investigations-terrain en technologies et sciences spatiales (VITES), d'activités de démonstration spatiale et de sa participation au programme ARTES avec l'ESA.
• Dans certaines instances, lorsque la nouvelle technologie a surtout (ou au moins initialement) une vocation publique, où le potentiel commercial est plus restreint et que le niveau de risque reste particulièrement important, il peut être encore nécessaire que le gouvernement fédéral entreprenne des missions de télécommunications entières. Dans de tels cas, on s'attend à ce que l'ASC joue un rôle central. La mission de démonstration technologique QEYSSat mentionnée à la sous-section 2.2.2 illustre bien ce principe.
• Il y a un manque de sensibilisation et de capacité organisationnelle au sein des ministères et organismes fédéraux (à part le MDN et l'ASC) sur la meilleure façon d'intégrer les télécommunications par satellites afin d'appuyer la prestation de leurs programmes et activités. On perçoit l'ASC comme un fournisseur naturel de connaissances et un guide institutionnel capable d'appuyer la prise de décisions dans ces ministères et organismes en matière d'options de télécommunications par satellites.
• L'ensemble du gouvernement fédéral a un rôle essentiel à jouer dans l'usage de ses pratiques d'approvisionnement afin d'appuyer stratégiquement l'industrie spatiale canadienne impliquée dans les technologies de télécommunications. Ce défi dépasse largement le rôle de l'ASC, mais on s'attend à ce que l'Agence éclaire toute stratégie pangouvernementale qui appuierait l'atteinte de ce but.

Ces messages clés indiquent qu'il reste des lacunes à combler dans la coordination et l'amélioration de la capacité des ministères et organismes fédéraux à adopter de nouvelles solutions de télécommunications spatiales, et ce, en plus du rôle que l'ASC joue depuis longtemps dans le soutien aux travaux de R et D et à la démonstration de nouvelles technologies spatiales. De plus, les opinions sur le grand rôle d'approvisionnement à l'appui de l'industrie spatiale canadienne reflètent le fait que le positionnement de l'industrie dans ce domaine particulier exige une approche pangouvernementale, qui dépasse de loin le mandat de l'ASC proprement dit.

4.2.1 La mission M3MSat

4.2.1.2 La mise en œuvre et les résultats de la mission

Constatation : L'ASC et le MDN ont réussi à gérer la mission M3MSat, qui a donné des occasions de développer et de démontrer des technologies de télécommunications émergentes, y compris les données du SIA qui ont été commercialisées avec succès. Cependant, la mission a été confrontée à des défis qui ont prolongé l'échéancier initial et exigé des investissements additionnels. (Question d'évaluation : Rendement no 1)

La mission M3MSat a atteint ses objectifs de démonstration, mais pour ce faire, il a fallu y consacrer plus de temps et d'investissements que prévu à l'origine.

Le 22 juin 2016, le Polar Satellite Launch Vehicle (PSLV-C34), possédé et exploité par l'Organisation indienne de recherche spatiale (ISRO), a réussi à mettre le satellite M3MSat en orbite (ASC, 2017c; ISRO, 2016). Les trois charges utiles avaient été intégrées à la plateforme PBMM et, une fois la mise en service achevée en mai 2017, chacune d'elles a été exploitée et a respecté ses exigences techniques :

• dans le cas particulier de la charge utile du SIA, le système a atteint ou dépassé les attentes. Selon les représentants de l'ASC, de l'industrie et des universités qui ont été interviewées dans le cadre de cette évaluation, le système et l'antenne du SIA installés à bord de M3MSat ont fourni certains des renseignements les plus avancés et fiables sur le mouvement des navires qui sont disponibles actuellement. Ces résultats appuient davantage l'initiative actuelle visant à intégrer le SIA et les technologies d'imagerie SAR à bord de la MCR;
• les deux autres charges utiles (SFDB et DDCM) ont été prouvées avec succès, mais elles n'ont pas été exploitées par la suite. Selon les constatations de l'évaluation, il n'y a aucune demande directe pour l'exploitation continue de ces deux charges utiles et, pour minimiser toute interférence potentielle, on a décidé de ne pas les faire fonctionner au-delà de l'étape de la démonstration.

Quant aux activités au sol nécessaires pour l'exploitation de M3MSat, le plan initial prévoyait que RDDC mènerait ces activités, mais avant même le lancement du satellite, on avait décidé que l'ASC en assurerait l'exploitation. Aucun investissement lié à de nouvelles infrastructures n'était nécessaire. À ce jour, M3MSat est exploité en parallèle avec d'autres satellites. Une équipe hybride constituée d'employés de l'ASC et de sous-traitants s'occupe de l'exploitation continue de M3MSat. Selon les constatations de l'évaluation, ces activités ont été menées avec succès.

Enfin, pour exploiter M3MSat, il fallait obtenir la licence radio voulue, conformément à la réglementation sur la radiodiffusion et les télécommunications gérée par ISDE, un processus qui comprend aussi des activités de coordination internationales exigées par l'Union internationale des télécommunications (UIT). Techniquement, il incombe au propriétaire du satellite, dans ce cas-ci le MDN, de mener les activités nécessaires de gestion du spectre, mais l'ASC a essentiellement géré ce processus, en raison de son expertise organisationnelle dans le domaine. Ce processus est long, mais il a été achevé avec succès à temps pour que M3MSat puisse transmettre dans les fréquences voulues une fois en orbite.

En plus d'appuyer des ministères et organismes fédéraux ainsi que l'industrie spatiale canadienne, la mission M3MSat a donné l'occasion au Centre de système d'antenne et radio intelligente (CSARI) de l'Université de Waterloo d'approfondir son expertise. Selon le Directeur du CSARI, le professeur Safieddin (Ali) Safavi-Naeini, il s'agissait d'une des antennes les plus complexes jamais conçues et développées par le Centre, et l'expertise acquise a déjà été appliquée à d'autres projets spatiaux (ASC, 2016c).

Le plus grand défi qu'a dû surmonter la mission M3MSat était une série de retards qui a considérablement prolongé l'échéancier de la mission. La Figure 3 illustre le temps nécessaire pour l'accomplissement de chaque phase de la mission, et les constatations de l'évaluation ont permis de recueillir les observations suivantes sur les facteurs ayant contribué à ces retards.

• Un certain nombre de modifications techniques à la PBMM et à la charge utile du SIA ont prolongé la phase de conception de la mission (phases B et C). Comme on l'a déjà signalé, on prévoyait à l'origine exploiter M3MSat pendant un maximum de 24 mois. Cependant, puisque le satellite devait fonctionner en conjonction avec d'autres satellites commerciaux, COM DEV et l'ASC ont convenu d'aller de l'avant avec un plus haut niveau de redondance (ce qu'on appelle aussi double force), ce qui est généralement exigé pour un satellite qui, prévoit-on, fonctionnera pendant plus longtemps. De plus, la conception originale de l'antenne du SIA a été révisée et remplacée par une conception plus poussée susceptible d'offrir un meilleur rendement. En pratique, cela signifiait que la mission ne pouvait plus être menée avec l'antenne originale incluse dans la proposition de projet, qui avait déjà atteint un certain niveau de maturité technologique (NMT). L'équipe a plutôt choisi d'adopter un concept de NMT 1 et a construit une nouvelle antenne. Les changements à la PBMM et à l'antenne du SIA ont retardé les phases initiales de la mission.
• Avec le temps supplémentaire requis pour la conception de M3MSat, la date prévue du lancement a été repoussée de 2009 à 2011, avant d'être révisée encore et confirmée pour février 2013. Deux autres satellites canadiens, NEOSSat et Sapphire, devaient aussi être lancés par l'ISRO en février 2013. Cependant, en raison d'un manque d'espace à bord du lanceur, seuls les satellites NEOSSat et Sapphire ont été inclus dans ce lancement. C'est alors qu'on a décidé de lancer M3MSat en faisant appel à Roscosmos, un fournisseur de services de lancement russe qui disposait d'un véhicule dont le lancement était prévu pour juin 2014. Au début de 2014, des événements imprévus ont empêché le lancement du satellite depuis la Russie, comme prévu. Après plusieurs mois de discussions et de négociations, on a retenu les services de l'ISRO et, le 22 juin 2016, le lanceur PSLV-C34 a mis 20 charges utiles en orbite, dont M3MSat. La mise en service du satellite a été achevée le 18 mai 2017 et M3MSat est en service depuis.

Figure 3

Les révisions et les retards quant au lancement de M3MSat ont eu des conséquences financières. Le budget total alloué pour la mission a dû être augmenté de 7 millions $, surtout pour couvrir les dépenses liées aux nouveaux arrangements pour le lancement et aux exigences concernant le stockage et la maintenance de l'engin spatial en attendant son lancement.

4.2.2 La charge utile Cascade

Comme on l'a souligné à la sous-section 2.3, la mission CASSIOPE (lancée en 2013) a démontré avec succès la technologie du service sécurisé de livraison de fichiers numériques en mode stockage et retransmission contenue dans la charge utile Cascade. Cependant, au fil des ans, MDA (par l'entremise de Cascade Data Services Inc.) n'a pas réussi à obtenir des clients commerciaux pour cette nouvelle technologie de télécommunications. Au moment de la présente évaluation, ni MDA, ni Cascade Data Services Inc. n'offrait ce service spatial de transmission de fichiers. À ce titre, l'analyse de rentabilisation de Cascade ne s'est pas matérialisée et l'évaluation n'a trouvé aucune indication qu'elle le fera dans un avenir prévisible.

Bien que les avantages directs associés à la charge utile Cascade n'ont pas été atteints, l'évaluation indique qu'il y a eu des avantages indirects. Tout d'abord, la mission CASSIOPE a été entreprise dans une période de changements systématiques dans l'industrie spatiale, avec l'apparition d'un nouveau paradigme spatial axé sur le commerce (ASC, 2014b, p. 16). La participation financière d'ISDE (qui s'appelait alors Industrie Canada) et de l'ASC à l'appui de la démonstration de la technologie Cascade cadrait avec l'objectif industriel de maintenir et d'améliorer la capacité spatiale au Canada (Ciuriak & Curtis, 2013, p. 18; ASC, 2014b, p. 3). De plus, l'expertise technique acquise dans le cadre du projet Cascade, particulièrement en ce qui a trait à la bande Ka à grande vitesse, a été appliquée à d'autres projets, comme le contrat que l'entreprise a signé récemment avec le fabricant aérospatial franco-italien Thales Alenia Space en vue de la prestation de sous-systèmes de télécommunications pour sa constellation de satellites en orbite moyenne terrestre O3b (MDA, 2016a).

4.2.3 La Mission de télécommunications et de météorologie en orbite polaire (PCW)

Le gouvernement fédéral cherche depuis longtemps à améliorer les capacités en télécommunications dans le Nord du Canada. En 2007, l'ASC a fondé une équipe d'utilisateurs et de scientifiques PCW, à qui l'on a demandé de définir les besoins organisationnels des ministères et organismes fédéraux en matière de services de télécommunications et de météorologie dans l'Arctique (Euroconsult, 2012, p. i). C'est pourquoi l'ASC, en collaboration avec Environnement Canada^{Note de bas de page 9} et le MDN, a effectué une étude de faisabilité de phase 0, suivi d'une analyse détaillée de la mission et d'une étude de définition du concept de phase A. En 2014, SPAC a diffusé une demande de renseignements afin d'informer l'industrie canadienne de ce projet pangouvernemental proposé, pour chercher à obtenir les commentaires de l'industrie sur les exigences opérationnelles proposées et explorer des modèles de prestation potentiels (TPSGC, 2013, p. 1).

L'inclusion d'exigences liées à la météorologie et aux télécommunications dans la même mission et l'installation de technologies exploitées dans un même satellite ont soulevé un certain nombre de défis techniques, et la mise en œuvre de cette mission s'est avérée trop coûteuse. Comme on l'a déjà signalé dans la sous-section 4.1.1.1, le MDN continue d'explorer des options en vue de solutions de télécommunications spatiales susceptibles d'appuyer les fonctions de commandement et de contrôle d'opérations militaires dans l'Arctique, par l'entremise de l'initiative ESCP-P proposée. À mesure que ce projet évolue, les besoins d'autres intervenants, soit des ministères et organismes fédéraux œuvrant dans le Nord, pourraient être satisfaits dans le cadre de cette solution proposée. L'ASC continue de fournir son soutien technique dans le cadre de l'initiative ESCP-P.

4.3.1 Allocation des ressources

Le Tableau 1 (à la page 14) illustre la distribution des ressources financières globales allouées au SATS pendant la période de cinq ans couverte par l'évaluation. Un peu plus des deux tiers des 36,3 millions $ alloués au SATS ont été consacrés à des dépenses contractuelles. Dans le cas du développement des missions, ces dépenses ont été presque exclusivement versées à COM DEV International (qui s'appelle maintenant Honeywell Aerospace) pour le développement et la fabrication de la plateforme du satellite et de ses composants en vue de la mission M3MSat. La participation de COM DEV a commencé en 2008, alors d'autres ressources avaient été versées à COM DEV avant la période couverte par l'évaluation. Pour ce qui est de l'utilisation des services et des données, la vaste majorité des ressources ont été versées à exactEarth, surtout pour l'achat de services de données maritimes du SIA.

Quant à l'allocation d'équivalents à temps plein (ETP) au SATS, les tendances présentées à la Figure 4 reflètent la participation décroissante de l'ASC dans les télécommunications par satellites pendant la période couverte par l'évaluation, ainsi que le retard du lancement de M3MSat qui a limité les activités au cours de cette période.

4.3.2 Processus permettant d'améliorer l'efficience

L'ASC a utilisé un certain nombre de processus afin de structurer, de surveiller et de réaliser la mission M3MSat.

• Comme on l'a souligné au point 4.2.1.1, un bureau de projet conjoint a été mis sur pied afin d'appuyer la cogestion de la mission, et un accord de soutien a été signé en 2006 afin de définir davantage les rôles et les obligations de RDDC et de l'ASC pendant toute la mise en œuvre de la mission.
• Un plan commun de mise en œuvre a été dressé en 2007 pour confirmer la portée de la mission, la distribution des rôles et responsabilités, les activités à entreprendre dans chaque phase de la mission, ainsi que la gestion globale du projet et la structure de reddition de comptes.
• Toutes les activités contractuelles ont été entreprises conformément aux exigences du gouvernement fédéral et, dans le cadre de ces dernières, SPAC a dû gérer les processus d'approvisionnement et négocier tous les contrats signés au nom de l'État.

Les constatations de l'évaluation indiquent que la cogestion de la mission a été exécutée avec succès. Tout particulièrement, les représentants de l'ASC et de RDDC ont déclaré que leurs rôles avaient été bien définis et que les deux organisations ont offert de l'expertise et des connaissances complémentaires.

Comme on l'a déjà souligné, des ressources additionnelles ont dû être allouées pour que la mission puisse être accomplie entièrement. Ces ressources supplémentaires ont été obtenues et gérées conformément aux politiques et procédures fédérales applicables.

L'ASC a rédigé un rapport de clôture de projet qui donne des observations détaillées et des leçons apprises sur la mission M3MSat, tout particulièrement du point de vue de la technique et de la gestion interne, qui comprend une série de recommandations fondées sur l'expérience de M3MSat. Ce rapport de clôture joue un rôle hautement complémentaire à celui des constatations du présent rapport d'évaluation.

4.3.3 Analyse comparative entre les sexes plus

En juillet 2016, le gouvernement fédéral a publié sa nouvelle Politique sur les résultats (Gouvernement du Canada, 2016c), ainsi que sa Directive sur les résultats connexe(Gouvernement du Canada, 2016b). Ce nouveau cadre clarifie les attentes liées à l'Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). Tout d'abord, il confirme que les gestionnaires de programmes doivent inclure, lorsque c'est pertinent, une analyse comparative entre les sexes lorsqu'ils établissent leurs stratégies de mesure du rendement. Il détermine aussi, comme procédure obligatoire, que toutes les évaluations doivent être planifiées en tenant compte, lorsque c'est pertinent, d'une analyse comparative entre les sexes.

En mars 2017, l'ASC a approuvé sa propre politique et ses procédures régissant l'analyse comparative entre les sexes, qui est fondée sur le concept de l'ACS+, tel que défini par Condition féminine Canada (Condition féminine Canada, 2017). Ce cadre explore « les répercussions potentielles des politiques, des programmes ou des initiatives sur divers ensembles de personnes — femmes, hommes ou autres ». En d'autres mots, l'ACS+ est un outil analytique que l'on prévoit utiliser pour appuyer tous les cycles de programmation, de la conception initiale à la mise en œuvre et à l'évaluation, afin d'assurer un accès et des avantages équitables.

Aux fins du présent rapport, il est particulièrement important de souligner la partie « Plus » de l'ACS+. En plus du sexe et du genre, l'ACS+ tient compte d'un éventail de facteurs d'identité, comme l'âge, la culture, les revenus et la géographie. Par exemple, une ACS+ pourrait explorer les répercussions (positives ou négatives) sur les communautés isolées, sans tenir compte du genre, de la mise en œuvre de programmes, politiques ou initiatives diverses.

Au cours de la période couverte par l'évaluation, la politique et les procédures de l'ASC liées à l'ACS+ n'avaient pas été mises en œuvre. Par conséquent, cette évaluation n'examine pas la mesure dans laquelle une analyse comparative entre les sexes plus appropriée a été menée dans le cadre de la gestion du SATS. Cependant, il est pertinent de noter le rôle qu'a joué l'ASC pendant la mise en œuvre du SATS, particulièrement en ce qui a trait à la mission PCW, pour s'assurer que l'on puisse répondre aux besoins en télécommunications des communautés isolées du Nord canadien. En favorisant et en appuyant l'accès à des services de télécommunications appropriés dans ces régions, dont certaines sont encore mal desservies (à cause de l'absence de services ou des coûts prohibitifs associés à ces derniers), l'ASC joue un rôle important pour s'assurer que tous les Canadiens puissent accéder à des technologies qui reflètent les exigences et les attentes de notre époque, et qu'il puissent en profiter.

Ce type de considérations reflète la nature des activités auxquelles se livre l'ASC à titre d'agence spatiale, et peut éclairer la mise en œuvre de sa politique sur l'ACS+ dans l'avenir.

La capacité fédérale à s'engager dans des solutions de télécommunications spatiales

Au moment de préparer ce rapport, il existait une certaine capacité au sein du gouvernement fédéral de naviguer dans les technologies de télécommunications spatiales. Le MDN participe à un certain nombre de missions spatiales et il a établi un cadre stratégique afin d'orienter le ministère dans ce domaine. Plus particulièrement, l'avenir du projet ESCP-P aura un impact considérable sur le ministère, qui pourrait aussi s'étendre à d'autres ministères et organismes. Dans le même ordre d'idées, le lancement à venir de la MCR permettra au MDN d'intégrer davantage les technologies de télécommunications et d'imagerie pour appuyer son mandat. Par l'exploitation de ses trois COSM, le MDN collabore aussi avec la GRC, l'ASFC, TC et le MPO dans l'intégration de données du SIA à leurs opérations respectives.

Malgré ces réalisations, l'évaluation confirme que des ministères et organismes fédéraux manquent toujours de capacité organisationnelle pour s'engager pleinement dans les technologies de télécommunications par satellites. En fait, les efforts pangouvernementaux entrepris de façon systématique afin d'appuyer un tel engagement sont toujours limités. L'évaluation a donné l'occasion d'explorer ce que font d'autres pays, et l'initiative SSGP du R.-U. semble particulièrement pertinente.

À mesure que le nouvel environnement spatial axé sur le commerce permet à un nombre croissant d'industries de s'engager dans les télécommunications par satellites et accroît l'éventail de solutions offertes, il y a un risque que ce plus grand nombre d'occasions crée, en fait, un environnement plus confus où l'on ne pourra mener des activités s'il n'y a pas une expertise suffisante pour éclairer la prise de décisions. À cette fin, l'ASC a un rôle indéniable à jouer pour faciliter l'adoption de solutions de télécommunications spatiales dans les ministères et organismes fédéraux. Par conséquent, l'évaluation recommande que la Direction générale de l'utilisation de l'espace explore des options en ce qui a trait au rôle que l'ASC pourrait jouer quant à l'utilisation de solutions de télécommunications spatiales par les ministères et organismes fédéraux afin d'améliorer leur capacité à mener leurs programmes et activités.

Le soutien à l'industrie spatiale

À l'échelle mondiale, les gouvernements continuent d'appuyer l'industrie spatiale œuvrant dans le domaine des technologies de télécommunications. On reconnaît depuis longtemps que l'innovation dans les technologies de télécommunications par satellites comporte un niveau élevé de risque, particulièrement à la lumière des investissements financiers nécessaires. C'est pourquoi des investissements publics sont faits dans de nombreuses régions du monde afin d'appuyer la recherche et le développement, la démonstration dans l'espace et la commercialisation de nouvelles technologies. Cela s'applique à l'environnement actuel, où la connectivité à large bande est une priorité clé, particulièrement en ce qui a trait à des constellations de satellites de télécommunications LEO et d'autres formes de systèmes HTS, ce qui ouvrira la porte à d'innombrables applications commerciales, gouvernementales et civiles.

Durant la partie initiale de la période couverte par l'évaluation, l'ASC avait réduit son niveau d'appui aux activités de R et D et de démonstration liées aux télécommunications par satellites. Cette approche a été révisée au cours de la période de l'évaluation et, au moment de rédiger ce rapport, l'ASC utilisait son PDTS et son financement de démonstration, ainsi que sa participation à des programmes de l'ESA, comme ARTES, afin d'appuyer des projets de télécommunications dans des secteurs spatiaux très risqués, mais novateurs. La mission QEYSSat et l'appui fourni à MDA pour le développement de sous-systèmes d'antennes en vue de la constellation LEO OneWeb planifiée illustrent bien ce type de soutien.

La mesure dans laquelle des missions complètes impliquant des satellites appartenant au gouvernement et exploités par ce dernier seront nécessaires pour répondre aux besoins des ministères et organismes, ou pour appuyer la démonstration de nouvelles technologies, sera déterminée au cas par cas. L'exploration actuelle d'options axées sur le projet ESCP-P est un de ces cas. Avec une date cible de 2029 pour l'exploitation du nouveau satellite (en supposant qu'il n'y aura pas de retard), cela soulève une fois de plus la question de déterminer quelles autres solutions commerciales auront été mises en œuvre bien avant cette date et qui pourraient répondre aux besoins des ministères et organismes.

Enfin, à mesure que le gouvernement intensifie son engagement dans les solutions de télécommunications spatiales, il faut s'assurer, dans la mesure du possible, que ses pratiques d'approvisionnement servent l'objectif stratégique d'appuyer l'industrie spatiale canadienne. L'évaluation indique qu'une vision pangouvernementale à cet égard n'a pas encore été établie.

Le modèle du secteur d'activités constitue-t-il l'approche la plus efficiente?

L'évaluation indique que le modèle du secteur d'activité offre une structure appropriée pour des missions complètes avec des satellites appartenant au gouvernement et exploités par celui-ci, comme M3MSat, mais qu'il n'est pas particulièrement bien adapté pour couvrir toute la gamme des activités que l'ASC entreprend à l'appui des solutions de télécommunications spatiales. Plus particulièrement, le PDTS et le soutien à la démonstration spatiale fournis par l'ASC, ou sa participation dans le programme ARTES, dépassent la portée du secteur d'activité. Le nouveau Cadre ministériel des résultats que l'ASC s'affairait à mettre en œuvre pendant cette évaluation met l'accent sur le développement global de la capacité spatiale et de l'utilisation de l'espace, plutôt que de se lancer dans des secteurs d'activité distincts. Cette approche appuie une perspective plus intégrée des activités liées aux télécommunications par satellite en couvrant toutes les activités pertinentes de l'ASC.

Les technologies des communications spatiales continueront d'offrir une grande variété de possibilités en matière d'applications publiques, commerciales et civiques qui appuient le type d'économie novatrice que le gouvernement fédéral souhaite développer davantage. Dans ce contexte, le modèle de gouvernance que l'ASC appliquera pour orienter sa participation et sa contribution dans ce secteur d'activités spatiales est appelé à évoluer au-delà du cadre actuel du SATS.

La mission M3MSat

La mission M3MSat est le principal projet de télécommunications auquel l'ASC a participé pendant la période couverte par l'évaluation. Lancé conjointement en 2006 par le MDN et l'ASC, ce projet de démonstration technologique avait pour but d'appuyer la participation du Canada dans une nouvelle occasion de faire le suivi des signaux du SIA depuis l'espace, ce qui pourrait faciliter un éventail d'activités de surveillance et de poursuite maritimes qui étaient, jusqu'alors, menées exclusivement à l'aide de technologies terrestres. Plus précisément, le but était de permettre aux ministères et organismes pertinents d'intégrer cette nouvelle technologie et d'appuyer le positionnement stratégique de l'industrie spatiale canadienne dans la prestation de services de données maritimes du SIA. La mission cherchait également à faire des démonstrations liées à l'utilisation de la PBMM, ainsi qu'aux technologies du SFDB et du DDCM.

La mission M3MSat a atteint ses objectifs de démonstration. La PBMM a réussi à accueillir les trois charges utiles, chacune d'entre elles ayant été mise à l'essai avec succès. Puisqu'il n'y a pas de demande pour l'exploitation continue des charges utiles du SFDB et du DDCM, seule la technologie du SIA fonctionne depuis que la mise en service complète du satellite a été achevée en mai 2017.

Le principal défi qui s'est imposé à la mission M3MSat est la série de retards qui ont prolongé considérablement le calendrier initial de la mission. L'ASC a fait une analyse de clôture complète du projet et produit un rapport cernant un certain nombre de leçons apprises. Dans certains cas, comme la conception de la PBMM et de l'antenne du SIA, ces retards étaient essentiellement contrôlés par l'ASC et le MDN, contrairement aux problèmes liés au lancement, qui échappaient au contrôle des deux organismes. Ces retards ont accru les investissements nécessaires pour la mission.

La mission M3MSat a appuyé l'industrie canadienne en permettant d'explorer davantage des occasions liées au SIA, comme en témoignent les offres commerciales qu'exactEarth a mises sur pied en 2009 et développé depuis, y compris l'intégration des données SIA du M3MSat. Le CSARI de l'Université de Waterloo a également acquis une expertise considérable, ce qui a positionné davantage cette institution universitaire dans les projets spatiaux.

La décision d'aller de l'avant avec un satellite de démonstration appartenant au gouvernement fédéral et exploité par ce dernier reflétait l'approche prédominante des missions de microsatellite au début de l'an 2000, d'autant plus que le modèle PBMM était mis à l'essai. Par conséquent, cette approche était fondée sur des hypothèses raisonnables. Il se peut que la même approche ne soit pas nécessaire dans le nouvel environnement spatial actuel si une telle mission devait être entreprise aujourd'hui. Un soutien plus ciblé aux activités de R et D et de démonstration serait probablement plus efficace.

Autres activités

Bien qu'elle ait été démontrée avec succès, la charge utile Cascade (intégrée à la mission CASSIOPE) n'a pas été commercialisée et rien n'indiquait, au moment de l'évaluation, que la commercialisation serait réalisée dans un avenir prévisible. Malgré ce résultat, ce projet a servi à appuyer l'industrie spatiale canadienne, et l'expertise acquise a depuis été appliquée à d'autres projets spatiaux.

Enfin, la mission PCW a continué d'évoluer au cours de la période d'évaluation, mais aucune décision n'a été prise par le gouvernement fédéral sur la meilleure façon de répondre aux besoins de télécommunications du MDN, tout en envisageant d'autres applications civiles d'une capacité de communication améliorée dans le Nord du Canada. Au moment de la rédaction du présent rapport, une demande de renseignements relative au projet ESCP-P était gérée avec l'appui de l'ASC.

Efficience du programme

Les ressources affectées au SATS ont été principalement utilisées à des fins contractuelles à l'appui de la mise en œuvre de la mission M3MSat et de l'acquisition de données du SIA disponibles sur le marché. Le nombre d'ETP a diminué tout au long de la période d'évaluation, ce qui reflète la participation réduite de l'ASC dans les technologies des communications.

Un certain nombre de processus ont été mis en œuvre pour appuyer le travail de l'ASC, particulièrement en ce qui a trait à sa collaboration directe avec le MDN. L'ASC et le MDN ont réussi à cogérer la mission M3MSat, avec l'appui d'autres organisations comme SPAC pour appuyer le processus d'approvisionnement.

Dans le cas particulier de la mission M3MSat, un montant supplémentaire de 7 millions de dollars a été nécessaire pour achever la mission et gérer les retards accumulés tout au long de cette dernière. Comme nous l'avons déjà mentionné, une partie de ces ressources supplémentaires était nécessaire pour gérer les événements qui échappaient au contrôle de l'ASC ou du MDN.

Enfin, les solutions de télécommunications par satellites continueront de jouer un rôle essentiel pour faire en sorte que les régions isolées du Canada, en particulier certaines des collectivités nordiques canadiennes, puissent avoir accès à la gamme de technologies nécessaires pour s'engager pleinement sur les plans économique et social, ainsi qu'aux programmes et activités du gouvernement. C'est dans le cadre de l'ACS+ que le programme peut identifier davantage les impacts différentiels des divers groupes et explorer ses options en tenant compte de ces besoins.

Activités et résultats

Résultats immédiats

Ce résultat immédiat résulte de la définition, de la conception, du développement technologique et de la mise en œuvre de satellites de télécommunications dédiés à la production de données ou d'informations pour les services de communications, allant des opérations de recherche et de sauvetage, des systèmes de navigation et des liaisons de communications pertinentes et opportunes contribuant à la protection et à la sécurité des vies humaines dans une vaste zone géographique. Ce résultat comprend des opérations continues et est nécessaire pour produire des données satellitaires pertinentes qui contribuent à l'exécution du mandat des organisations du gouvernement du Canada qui s'occupent surtout des priorités nationales clés, comme la sûreté et la sécurité, les ressources naturelles et l'énergie, l'environnement et les services agricoles.

Ce résultat résulte de l'élaboration d'un système national intégré et coordonné d'infrastructures au sol pour recevoir des données de satellites nationaux ou étrangers. De plus, l'infrastructure au sol abrite et utilise l'équipement nécessaire à l'exploitation des satellites. Ce résultat est l'exploitation des satellites ainsi que la mise à disposition des données spatiales reçues par l'Agence spatiale canadienne pour aider les organismes du GC à s'acquitter de leur mandat.

Ce résultat comprend une approche nationale coordonnée pour établir des installations d'acquisition et de traitement des données spatiales dans leur emplacement et leurs capacités optimales. Ce résultat découle de la planification et de l'attribution des tâches liées à l'acquisition des données, ainsi que de la saisie, de l'étalonnage, de la validation, du catalogage, de l'archivage et de la disponibilité des données spatiales reçues de satellites nationaux ou étrangers pour aider les organisations du GC à s'acquitter de leur mandat. Ce résultat comprend la gestion fondée sur des données probantes de l'utilisation des données en procédant à la vérification et à la surveillance systématiques de la consommation de données par type à l'usage des organisations du GC.

Ce résultat est l'utilisation des données de télécommunications par satellites acquises à partir de biens spatiaux canadiens et étrangers et comprend l'élargissement de l'applicabilité des produits spatiaux et des services par satellites actuellement disponibles (optimisation) ou la création de nouveaux produits et services par satellites (innovation) pour la communauté des utilisateurs (organisations du GC et industrie).

Résultats intermédiaires

Ce résultat intermédiaire découle de l'élaboration de systèmes ou de sous-systèmes satellitaires canadiens complets, de charges utiles, d'instruments ou d'autres composants fournis à des satellites canadiens et étrangers et fait en sorte que les organisations du gouvernement du Canada utilisent les données et les services générés pour exécuter leur mandat. Les activités qui mènent à ce résultat comprennent également le développement de technologies de pointe qui pourraient permettre ou déterminer la nature de nouvelles missions satellitaires potentielles afin de fournir des données et des services améliorés aux organisations du GC. Le résultat est que les organisations du GC utilisent des données et de l'information produites par satellite pour réaliser leur mandat. La capacité canadienne est également démontrée par ce résultat.

Ce résultat intermédiaire est le développement d'un système national intégré et coordonné d'infrastructure au sol pour recevoir des données de satellites nationaux ou étrangers. De plus, l'infrastructure au sol abrite et utilise l'équipement nécessaire à l'exploitation des satellites. Ce résultat est la capacité d'exploiter des satellites et de traiter et de rendre disponibles les données spatiales reçues par l'Agence spatiale canadienne pour aider les organisations du GC dans l'exécution de leur mandat.

Ce résultat intermédiaire est le développement de l'utilisation des données et de l'information spatiales et des services de communications disponibles sur les biens spatiaux au profit de la communauté des utilisateurs, principalement les organisations du GC. Il en résulte une augmentation de la capacité des organisations du GC d'utiliser des solutions spatiales (applications, modèles, algorithmes) pour la réalisation de leur mandat et pour favoriser le développement d'une industrie canadienne à valeur ajoutée. Cette activité s'est traditionnellement concentrée sur les missions de l'ASC.

Résultats finaux

Le résultat final de la division des Télécommunications par satellites est de fournir des solutions spatiales (données, informations et services) et de favoriser la progression de leur utilisation. Il sert également à installer et à faire fonctionner l'infrastructure au sol qui traite les données et exploite les satellites. Ce programme utilise des solutions spatiales pour aider les organisations du gouvernement du Canada à offrir des programmes et des services croissants, diversifiés ou rentables dans le cadre de leur mandat, qui est lié à des priorités nationales clés, comme la souveraineté, la défense, la sûreté et la sécurité et la protection des intérêts canadiens dans le Nord.